培育规范并举 提升第三方机构参与绩效评价质量

郑涌 绩效新时代 2023-01-07 09:00 发表于北京

近年来，第三方机构积极参与预算绩效管理，对提高财政资金配置效率和使用效益、增强政府预算的透明度发挥了积极作用。但是，由于该行业起步较晚，与委托方和社会公众要求仍存在较大差距。作为管理部门，需要培育规范并举，提升第三方机构参与绩效评价质量  

     培育规范并举 提升第三方机构参与绩效评价质量

近年来，第三方机构积极参与预算绩效管理过程中迅速成长，对提高财政资金配置效率和使用效益、增强政府预算的透明度发挥了积极作用。但是，由于该行业起步较晚，第三方机构在参与预算绩效管理中的方式方法、人才队伍建设、工作质量和执业监管方面仍处于探索阶段，与委托方和社会公众要求仍存在较大差距。    

目前存在的问题

绩效管理人才不足。预算绩效管理具有专业性、技术性、系统性强的特点，需要第三方机构人员全面了解宏观政策、文件要求、制度规定、行业发展、历史沿革、资金性质、管理模式、使用方向等，需要透过现象看本质。近年来，尽管财政部门对行政事业单位人员加强了培训，但力度仍显不足，预算绩效管理专业人才缺乏，第三方机构执业人员的专业能力和水平良莠不齐，一些执业人员对被评价政策和项目了解有限，仓促上阵，对问题把握不到位、不准确。

第三方机构专业性不足。首先，客观地看，第三方机构从事预算绩效管理工作时间较短，社会咨询机构大多成立时间不长，专业化发展不足。会计师事务所、评估事务所从财务审计和资产评估转型做预算绩效管理经验不足，关注合规性、合法性较多，对产出和效果认识有限，有的把绩效管理当成监督检查或者审计，有的评价报告带有强烈的财务审计报告和资产评估报告色彩，有的写成了调研报告。其次，第三方机构绩效评价普遍不能聚焦特定领域，往往一拥而上，什么类型的项目都做，导致执业的客观性、公正性大打折扣，对政府决策、预算安排和改进管理难以提供有效支撑、起到参谋作用。最后，第三方机构对参与绩效管理的意义缺乏深刻认识，无法从提升公共产品和服务质量，促进国家治理体系和治理能力现代化的高度重视此项工作，使得评估评价结论的权威性、严肃性受到一定影响。

对第三方机构的培育支持力度不足。一是部分委托方对第三方机构参与预算绩效管理的投标要求与行业特点不相适应。绩效管理需要的不仅仅是财务人员，更多的是业务、经济、管理、工程等多方面人才，特别是复合型人才。但是，目前委托方对第三方机构的资质标准选择侧重于会计、评估、法律等执业资格和专业技术人员。例如，很多招投标条款中规定，第三方机构应拥有5个注册会计师、5个高级会计师、10个中级会计师等职称方面的人才，但从现状看，除了会计师事务所、评估事务所外，大部分第三方咨询机构不具备上述条件，类似要求不利于第三方机构的市场培育和发展壮大。二是部分地区对第三方机构参与预算绩效管理的收费标准不够合理。

行业监管和自律不到位。目前，由于缺乏专门的法律法规约束和有效的行业规范等，绩效评估评价质量管理体系尚未真正建立，较大程度上影响了预算绩效评估评价质量的提升。加之第三方机构参与预算绩效管理缺乏统一的行业管理组织，行业自律尚未形成。    

建议和对策

必须充分认识到，第三方机构参与预算绩效管理的作用不可替代，也是大势所趋。推动第三方机构发展壮大，使其发挥好“第三只眼”的作用，需要财政部门、委托单位和第三方机构共同发力。

财政部门要重视市场培育。按照“放管服”改革的原则，各级财政部门要发挥牵头作用，加快对第三方机构的业务指导和市场培育，促进第三方机构健康发展，不断提升绩效评估评价的专业性、公正性和可信度。一是进一步健全分行业分领域绩效指标体系，为第三方机构参与预算绩效管理提供基础支撑。二是持续推动第三方机构预算绩效评价报告公开，强化第三方机构行业自律。三是加大预算绩效管理宣传力度，为参与各方创造更多交流合作平台，营造全社会“重绩效、讲绩效、用绩效”的良好氛围。鉴于第三方机构参与预算绩效评估评价还处于起步阶段，社会各方对第三方机构也要给予更多宽容，并通过良好的制度设计和激励约束机制推动第三方机构参与预算绩效管理健康可持续发展。

委托方要做好自身工作。各级预算部门和单位应按照中央有关要求和财政部制度规定，结合工作需要，制定委托第三方机构参与本部门本地区预算绩效管理的实施细则或操作规范。委托方要加强培育并选用专业第三方机构的意识，采取有效措施加大市场培育支持力度。

一是委托方和被评价方应提供充足的信息，这是实现第三方机构高质量评估评价的基础。例如，有的地方的财政部门在招标公告发布前先行完成了所有项目基础情况的全面梳理和汇编，在公告中明确要求参与投标的第三方机构根据自身特长和对相关项目基础情况的了解，设计绩效评价的投标方案。二是委托方应合理确定对第三方机构开展绩效评估评价的付费标准，保证行业合理利润率，谨防陷入“低价低质”的恶性循环。可探索将“绩效评价”事项列入框架协议采购范围，将绩效评价预算在“委托业务费—鉴证咨询—咨询费”中单独列示。三是委托方要尊重第三方机构评估评价的独立性、客观性，使被评价方积极配合。必要时，委托方可以全程参与第三方机构评估评价过程，不能“大撒把”、当“甩手掌柜”、事后问责。

加强行业监督管理。各级财政部门应加强对第三方机构执业监管，积极开展第三方机构绩效评估评价报告质量抽审，可探索将绩效评估评价质量与付费结算挂钩。对存在问题的第三方机构，可以通过约谈、通报批评、问题警示等方式督促整改，对存在严重失实或失职等问题的第三方机构，列入黑名单并向社会公开，以规范市场秩序。各级财政部门应充分利用“信用管理平台”，推动信息公开，加强第三方机构诚信体系建设。例如，近年来广东省财政厅先后出台《预算绩效管理委托第三方实施工作规程（试行）》《预算绩效管理委托第三方实施业务指南》和《广东省财政支出绩效评价报告质量控制和考核指标体系框架（试行）》，既实现了对第三方机构实施绩效评价的过程监督，又提升了绩效评价报告的质量，还发挥了第三方机构作为独立评价方的作用。为加强行业治理，可以成立预算绩效管理行业协会，实行预算绩效管理行业领域专业资质认证，也可以根据行业特点，将绩效评估评价业务纳入中国资产评估协会等现有社会组织，实行执业资格考试，提高机构人员执业专业能力。

推动学科建设和人才培养。随着预算绩效管理改革不断深入，需要越来越多的专业人才加盟。一是培养更多高学历、高素质的专业人才。据了解，目前仅有中央财经大学、中国财政科学研究院设有硕士学位、南京财经大学设有本科学位，从市场需求看，有必要推动更多有条件的大专院校加快设立预算绩效管理学科或专业。二是加大绩效人才培训力度。从2021年开始，厦门国家会计学院等开发设计了高端绩效评价人才培训项目，重点从法律法规、政策解读、分行业分领域绩效评价重点、案例分析等方面开展教学，为绩效专业人才培养作出积极探索，受到学员的高度肯定。从长远看，提升第三方绩效评价的质量和水平的人才基础是基业长青的关键。（作者单位：厦门国家会计学院）

来源：中国财经报 2023年1月7日“绩效新时代”专刊

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